盡管國民黨連已有的政策也不能貫徹，但在立法上仍想有所作為。1948年3月間，華中區(qū)綏靖會議時，又把綏靖區(qū)土地處理辦法作了修改，最重要的是，不分非法或未經非法分配的土地，凡超過其人口最高額者，即予征收，也就是限田制度：“一、切實執(zhí)行三一繳租，并實行保租，以改善佃農生活，維持地主生活。造成階級協(xié)調，根除階級斗爭。二、實行限田：地主超額土地，一律由政府用土地債券征收放領，以培養(yǎng)自耕農，達到‘耕者有其田’。三、提倡合作農場，盡量利用農業(yè)貸款，技術指導，打破小農經營，達到利用近代科學之集體生產。”^[1]為了應付中共的土地改革運動，國民黨系統(tǒng)方面，于1947年4月成立了土地改革協(xié)會，并于1948年2月19日通過了《土地改革方案》。3月20日，理事長蕭錚在南京舉行記者招待會，予以發(fā)表。這個方案在序言中指出：“中國土地改革協(xié)會有鑒于我國當前土地問題之嚴重，已成為一切禍亂的根源，和民族生死存亡的關鍵，而政府現(xiàn)行有關土地的政策與法令，并不足根本解決這個問題，如果不急求徹底而普遍的改革，實有非?？刹赖暮蠊！币虼?，這個方案采取了急進的措施，其前二章為：

第一章　土地改革的目標

土地改革的目標之一為耕者有其田，所以全國農耕土地，應自即日起，一律歸現(xiàn)耕農民所有。

第二章　終止佃耕制度　化佃農為自耕農

現(xiàn)在佃耕他人土地之農民，分年清償?shù)貎r，取得土地所有權，化佃農為自耕農。
上項地價為現(xiàn)租額之七倍，分十四年交納，但現(xiàn)租額以不超過正產物千分之三百七十五計算之^[2]。
對于這個方案，蕭錚在答復責難時說：“老實說，一切土地改革方案，沒有替地主打算的道理。但我們是小地主多的國家，地主的生路亦不能不稍為顧慮……地主如再一定要保障既得利益，不肯走這條和平改革的路，恐終有一日，要保障生命安全亦不可能?，F(xiàn)在共黨所引導的農民叛亂，不是擺在眼前的事實嗎？”^[3]土改對國民黨的生存如此重要，據(jù)蕭錚說：“美國《基督教科學箴言報》亦揭載全文，并著論謂此項改革方案，甚為重要，應視中國政府能否實行，以為美國對華繼續(xù)援助之條件。”^[4]
正如前面所說，國民黨的基層組織，本來就和地主階級合為一體，國民黨想進行土地改革，如何進行動員是一個大難題。在土改的問題上，國民黨像烏龜那樣極其緩慢地爬行，它和中共進行的是一場真正意義上的龜兔賽跑。國民黨并非沒有土改的計劃和意愿，它也明白土改對自己生死存亡的意義，但國民黨只進行了一點一滴的工作，進展十分緩慢。當中共以暴風驟雨之勢進行土地改革的時候，國民黨對土改方案尚議而不決。龜步而行的國民黨，在這場賽跑中失敗已成定局。
7月初，國民黨在豫東戰(zhàn)役中慘敗，中原地區(qū)的軍事優(yōu)勢地位已經喪失，濟南、徐州均處在解放軍的威脅之下，崩潰之勢已成。蕭錚希望立法院迅速立案，實行土改。他回憶說：“于時局十分緊張中，我們愈感有迅速實行土地改革之必要，尤其是農地改革，是防止共黨擴張之重要武器，故自本年三月廿日本會發(fā)表土地改革方案后，繼之以各種座談會及討論會之互相交換意見，僉認為應為更具體之規(guī)定，稱為《農地改革法案》,故于七月四日，由余以行憲后之立法委員身份，領銜正式提出于立法院?！?sup>[5]
蕭錚的提案，基本上是按照上述的土地改革方案草定的，由張道藩等84人聯(lián)署，提案規(guī)定：“本法頒布之日起，各省市政府應于六個月內擬具詳細施行計劃及施行附則，于一年以內實施完成?！?sup>[6]且不說國民黨有沒有進行土改的組織力量，就是軍事形勢，也等不得一年的時間了。而實際情況則更為糟糕，立法院對這個提案進行了長期的辯論，最后也沒有作出結論。蕭錚回憶說：“首先有陳紫楓委員之大聲疾呼，謂余案為‘違憲’,‘根本不能成立’,又認為‘我國土地問題，根本并不嚴重’,又謂‘提倡土地改革為共產黨之尾巴’,并列舉其所謂‘本案缺點甚多，如實行可引起嚴重影響’。繼之有劉士篤委員謂本案可能制造混亂，而甘家馨委員又責本案不夠徹底，孟廣厚委員則說有若干點之建設性批評。而孔庚委員則提案謂應將生產問題同時解決，范聲委員則提議應先實行都市土地漲價歸公，黃統(tǒng)委員則提議應實行土地國有，金鳴盛委員則提議應先制定都市土地使用條例。其他各委員在大會討論時發(fā)言反對者更眾，甚至有人主張本案應不予審查。惟潘委員廉方所提之《實行農地農有、市地市有、富源地國有》案，以及吳望(人及)委員所提之《擬具佃農減租條例改善佃農生活》案，牛踐初委員之提議《綏靖區(qū)及非綏靖區(qū)土地改革應同時普遍實施》案，則與本案同其意旨。余于反對聲中，曾再寫一文：《論農地改革法案——兼答劉士篤、陳紫楓、甘家馨、孟廣厚諸先生》加以辯解，其余在立法院討論中，口舌之爭辯，幾又演‘舌戰(zhàn)群儒’,此案作大體討論貫半年之久，至是年十月一日，卒以‘并付審查’了之。而國事已不可為矣。真所謂‘宋人議論未定，兵已渡河！’”^[7]
當時，國民黨各地方政府，在不同程度上有一些減租減息、戰(zhàn)士授田及土地改革的方案及活動。例如，傅作義主張“發(fā)展中層”,1948年3月19日，河北省軍政會議原則決定，“保護自耕農，將富農無力自耕之部分割出，交由勞力有余之貧農耕種”^[8]。但點點滴滴的活動，并不能減輕農民的痛苦，更不能滿足農民的要求，自然無法抵抗中共的土地改革對農民的普遍的動員作用，以及對國民黨士兵的爭取和瓦解的作用。國民黨士兵在中共土地改革的感召和政治攻勢之下，大量地倒戈。解放軍更大批地以俘虜?shù)膰顸h士兵經過教育后充實自己的隊伍，從而使解放軍的軍力得以迅速壯大。而國民黨盡管擁有廣大的人力資源，由于得不到農民的支持，它的兵源補充十分困難。
1948年8月，中美設立基于美援的中國農村復興委員會，以蔣夢麟為主任委員，于是年底到1949年間，在西南地區(qū)，以向地方當局提供農復會資助的條件，要求地方當局推行二五減租，先后在廣西、貴州、四川推廣。臺灣則于1949年8月15日在全省開始換訂租約，實行三七五減租，即佃租不得超過正產物的千分之三七五，也即二五減租的原理。但這些局部行動已無補于國民黨崩潰的大局。