第二次直奉戰(zhàn)爭(zhēng)以直系的失敗、反直軍事同盟的勝利而告結(jié)束。從某種意義上講，直系并非敗在軍事上，而是敗在政治上。若從單純軍事上觀察，江浙方面盧永祥的實(shí)力，實(shí)不足與吳佩孚較量；東北的張作霖較之直系亦略遜一籌；而廣東方面相隔遙遠(yuǎn)，且因陳炯明及商團(tuán)叛亂，有后顧之憂，一時(shí)也難抽出多少力量北伐。直系之?dāng)?shí)敗在馮玉祥的倒戈上，而馮之倒戈，在很大程度上是出于政治原因。直奉戰(zhàn)爭(zhēng)這種出人意料之外的結(jié)局，宣告了“武力統(tǒng)一”的中止。隨后，以政治手段謀求戰(zhàn)爭(zhēng)“善后”問題的解決提上了議程。
北京政變之后，反直軍事同盟取得勝利，但直系的軍事力量并沒有被殲滅。馮玉祥入京后，段祺瑞念北洋舊情，對(duì)曹、吳的處置難免手軟。蓋段之對(duì)吳，本主不為己用，但得彼表示擁護(hù)即可罷手，“有謂段顧全北洋統(tǒng)系，欲撫直系殘部為己勢(shì)力，以圖國(guó)力之均勢(shì)者”^[1]。故吳佩孚雖敗走，但仍手握重兵，“長(zhǎng)江勢(shì)力未損秋毫”,不久即成卷土重來(lái)之勢(shì)^[2]。而奉、浙、粵三角同盟在對(duì)直軍事結(jié)束之后，內(nèi)部矛盾急劇上升。廣東方面亟欲將統(tǒng)治區(qū)域擴(kuò)大到江西等省，這與段祺瑞分割地盤的初衷相忤。奉系企圖染指蘇、浙，又與盧永祥的利益發(fā)生沖突。馮玉祥雖然控制北京，并推出黃郛?dāng)z政，但馮與奉張有著尖銳矛盾。國(guó)民軍勢(shì)力遜于奉軍，這使馮處于張作霖的軍事壓力之下；但國(guó)民軍控制著北京，加之得到廣東方面的響應(yīng)，因而對(duì)奉系直接控制中央政權(quán)造成一定阻礙。馮、段之間也存在矛盾。“段于地方勢(shì)力久已根絕”,“非馮之所重”^[3];而段則利用奉張與國(guó)民軍的矛盾壓制馮，黃郛?dāng)z閣為許世英取代，即為明證。被推到政治前臺(tái)的段祺瑞與奉張亦存在利益沖突，所謂“張作霖與段干木貌合神離”^[4],應(yīng)為符合兩者關(guān)系實(shí)際的觀察。段既與馮、張不協(xié)，又缺乏實(shí)力，只好“聽信目光短淺之策士所謀，欲在‘馮、張均勢(shì)’之下，維系中央體面，以圖自?！?sup>[5]。雖然“馮、張均勢(shì)”未必真正存在，但彼此制約則是事實(shí)。在這種特殊形勢(shì)下，任何一方要用單純軍事力量來(lái)解決時(shí)局糾紛，實(shí)現(xiàn)“武力統(tǒng)一”,均難操勝券^[6]。
在武力自身不能統(tǒng)一的情況下，要實(shí)現(xiàn)武力統(tǒng)一自然成問題。而武力自身不能統(tǒng)一的原因，在于袁世凱之后陷于四分五裂的北洋派“決不愿見其中有一人，勢(shì)力特別強(qiáng)厚，將有支配全國(guó)之勢(shì)。若為此兆，則必先群起暗中結(jié)合，謀有以推倒之”^[7]。是以主張“武力統(tǒng)一”之軍閥，屢致顛仆。段祺瑞如此，曹錕、吳佩孚也是如此。武力統(tǒng)一政策失敗之后，段祺瑞曾表示，“紛爭(zhēng)既久，渴望統(tǒng)一，革命告終，宜有建設(shè)，亦即全國(guó)憬悟，心同理同矣。而歷年屢試屢敗之武人主義，心勞日拙之命令政策，愚者猶知其不可，與此而欲改弦更張，別辟?gòu)酵?，以挽末流之失，用成中興之治。則舍會(huì)議解決而外，無(wú)他道也”^[8]。馮玉祥亦有所覺悟，他在給段祺瑞的信中寫道：“當(dāng)代軍人，非有真正之覺悟，不能祈向真正之和平，即無(wú)由措國(guó)家于治理。覺悟維何？即武力終不可恃，當(dāng)艱苦卓絕，就民治痛下功夫是也?！?sup>[9]就是“野心甚熾”,暗中積極備戰(zhàn)，“仍思繼承吳佩孚之武力政策”的張作霖^[10],對(duì)于“和平統(tǒng)一”主張，亦不便公開反對(duì)。
從政治運(yùn)作角度分析，倒直的勝利乃奉張、浙盧及粵孫三方聯(lián)合加上馮玉祥倒戈的結(jié)果。此役既以數(shù)方合作而獲勝，善后問題當(dāng)然只能由各方共同協(xié)商解決。從段氏個(gè)人的處境來(lái)講，他能夠受到各方“擁戴”,除了再造民國(guó)“元?jiǎng)住钡呐f招牌外，主要還在于他體驗(yàn)了“武力統(tǒng)一”政策的失敗，且已喪失實(shí)力，除實(shí)施“和平”之道外，別無(wú)選擇?！渡陥?bào)》特約評(píng)論員的文章寫道：“段祺瑞之被推(戴)也，則以標(biāo)榜和平之故。以各方信其前此武力之失敗，足以醒其(武力)統(tǒng)一夢(mèng)之故。則段之不能再談武力統(tǒng)一，非獨(dú)以道德信段，實(shí)亦于事實(shí)可以信段也?！?sup>[11]“段在今日，可謂毫無(wú)憑藉，其部下只有德州胡翊儒之一旅，兗州吳長(zhǎng)植之一旅，為心腹軍隊(duì)”^[12]。失敗的教訓(xùn)與無(wú)實(shí)力以為憑藉，使段不能不選擇政治解決的方案。當(dāng)時(shí)王士珍曾規(guī)勸段說：“君之得各省之擁戴者，以不擁兵也；國(guó)民軍之受人民歡助者，以標(biāo)榜和平也。長(zhǎng)江及吳既尊重君，君宜摒除武力，則統(tǒng)一可期?！?sup>[13]此時(shí)已經(jīng)“手無(wú)寸鐵”^[14]的段祺瑞，豈能不聽從王士珍勸告。這是其召開天津會(huì)議，主張以和平方式解決直奉戰(zhàn)爭(zhēng)善后問題的重要原因。
善后問題在吳佩孚乘艦出走之后很快被提上日程。當(dāng)時(shí)最為迫切的問題，一為收束軍事，一為整理財(cái)政。軍事問題雖因“均勢(shì)”之出現(xiàn)而暫無(wú)在全國(guó)范圍內(nèi)重開戰(zhàn)火之虞，但局部沖突仍難以避免。問題的關(guān)鍵在于未形成各方認(rèn)同的權(quán)勢(shì)中心，雖直奉戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束，卻未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，重啟戰(zhàn)端的可能性依然存在。
財(cái)政問題更加棘手。1924年，像在其他許多方面一樣，戰(zhàn)爭(zhēng)的費(fèi)用也標(biāo)志了一個(gè)分水嶺。蓋此前的戰(zhàn)爭(zhēng)，參戰(zhàn)人數(shù)有限，敵對(duì)活動(dòng)持續(xù)時(shí)間一般較短，且往往在戰(zhàn)后有一較長(zhǎng)的和平時(shí)期。但1924年以后，戰(zhàn)爭(zhēng)連續(xù)不斷，規(guī)模亦不斷擴(kuò)大，軍費(fèi)支出急劇上升，在地方及全國(guó)歲入中所占比例已經(jīng)高到國(guó)家經(jīng)濟(jì)不能支撐的地步^[15]。然而，地方軍閥割據(jù)稱雄，各自為政，要解決如此拮據(jù)的財(cái)政問題，極為困難。蓋各地軍閥為謀自身的發(fā)展，均以擴(kuò)軍為手段。兵多，必致軍費(fèi)增多；而兵多則戰(zhàn)事必頻，戰(zhàn)爭(zhēng)費(fèi)用亦必劇增。財(cái)政上“入不敷出舉債養(yǎng)兵”的狀況在分裂割據(jù)的形勢(shì)下是不可能解決的，故解決財(cái)政問題的先決條件為實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。
此外，執(zhí)政府與地方的關(guān)系，國(guó)家的和平建設(shè)與發(fā)展，以及倒曹之后新中央政權(quán)的外交承認(rèn)等問題，在在需要及時(shí)解決。在此情況下，決定出山的段祺瑞，于入京之前發(fā)出“馬”電，標(biāo)舉宗旨，提出召開善后會(huì)議的政治主張。電文如下：“共和肇造，十有三年，干戈相尋，迄無(wú)寧歲。馴至一國(guó)元首，選以賄成，道德淪亡，法紀(jì)弛廢，誅求無(wú)厭，戶鮮蓋藏，水旱交乘，野多餓殍。國(guó)脈之凋殘極矣，人民之困苦深矣。法統(tǒng)已壞，無(wú)可因襲，惟窮思變，更始為宜。外觀大勢(shì)，內(nèi)察人心，計(jì)惟徹底改革，方足以定一時(shí)之亂，而開百年之業(yè)?！F(xiàn)擬組織兩種會(huì)議：一曰善后會(huì)議，以解決時(shí)局糾紛，籌備建設(shè)方案為主旨，擬于一個(gè)月內(nèi)集議。……二曰國(guó)民代表會(huì)議，擬援美國(guó)費(fèi)府會(huì)議先例，解決一切根本問題，以三個(gè)月內(nèi)齊集，其集會(huì)會(huì)章，俟善后會(huì)議議定后，即行公布?！?sup>[16]
1924年11月24日段祺瑞入京就職，宣言于一個(gè)月內(nèi)，召開善后會(huì)議，解決與時(shí)局相關(guān)的一切重要問題。隨即諭令臨時(shí)法制院院長(zhǎng)姚震草擬《善后會(huì)議條例》,并在吉兆胡同宅邸召開專員會(huì)議，就有關(guān)問題進(jìn)行商議。會(huì)議就善后會(huì)議組織大綱草案展開多次討論。其間經(jīng)歷反復(fù)，系因“天津方面之某實(shí)力派，對(duì)于草案之第二條所定委員資格一項(xiàng)，提出修改意見，擬將該條第二項(xiàng)(該項(xiàng)原文為‘民國(guó)十二年大選守正議員互選十人’)根本推翻，不承認(rèn)拒選議員有列席之資格，并主張以此次討伐賄選之各軍首領(lǐng)，作為委員資格之一”^[17]。最后達(dá)成妥協(xié)，在條文中取消了拒選議員的列席資格，但實(shí)際上仍準(zhǔn)參加，其辦法系由拒選議員互選十人，由執(zhí)政聘任^[18]。
與此同時(shí)，按照12月2日閣議，善后會(huì)議組織大綱須待孫中山同意后公布^[19],許世英遂將草擬的《條例草案》送往天津，呈孫中山“核閱”。孫未置可否。12月20日，經(jīng)過修改的善后會(huì)議條例提交國(guó)務(wù)會(huì)議討論^[20]。23日，送交孫中山審閱的《條例草案》攜回。當(dāng)天下午五時(shí)，北京吉兆胡同段宅召集會(huì)議，與會(huì)者有善后會(huì)議籌備處長(zhǎng)許世英與各部部長(zhǎng)及林長(zhǎng)民、湯漪、朱深、曾毓雋、姚震等。會(huì)議由段祺瑞主持，討論修正《善后會(huì)議條例》,主要就善后會(huì)議權(quán)限及列席代表資格進(jìn)行磋商。
會(huì)議最后商定《善后會(huì)議條例》十三條。第一條闡明了“解決時(shí)局糾紛，籌議建設(shè)方案”之會(huì)議宗旨。第二條規(guī)定了會(huì)議之人員構(gòu)成：“一、有大勛勞于國(guó)家者；二、此次討伐賄選制止內(nèi)亂各軍最高首領(lǐng)；三、各省區(qū)及蒙藏青海軍民長(zhǎng)官；四、有特殊之資望及學(xué)術(shù)經(jīng)驗(yàn)，由臨時(shí)執(zhí)政聘請(qǐng)或派充者，但不得逾三十人。”第五條對(duì)會(huì)議“應(yīng)行議決事項(xiàng)”作了如下規(guī)定：“一、國(guó)民代表會(huì)議之組織方法；二、關(guān)于改革軍事事項(xiàng)；三、關(guān)于整理財(cái)政事項(xiàng)；四、其他各案由臨時(shí)執(zhí)政交議者?！逼渌鳁l分別對(duì)會(huì)期、會(huì)址、議長(zhǎng)副議長(zhǎng)之選舉、出席及投票之有效人數(shù)、秘書處之設(shè)置、議事細(xì)則等作了規(guī)定^[21]。
12月24日，段政府以孫中山未表示反對(duì)為由，將《善后會(huì)議條例》明令公布。