豫東戰(zhàn)役期間，蔣介石意識(shí)到局勢(shì)嚴(yán)重，在7月3日的日記中說(shuō)：“戰(zhàn)局已至嚴(yán)重之階段，應(yīng)作最后萬(wàn)一之準(zhǔn)備：(甲)津浦南段之部署；(乙)京、滬、蕪之守備；(丙)長(zhǎng)春撤守之督導(dǎo)；(丁)沈陽(yáng)撤退之方針?！?sup>[1]豫東戰(zhàn)役之后，國(guó)民黨軍的戰(zhàn)略態(tài)勢(shì)，即在中原一線也已陷入被動(dòng)，從總體上說(shuō)，它已喪失了進(jìn)攻的能力。但統(tǒng)帥部還不愿意承認(rèn)這個(gè)嚴(yán)酷的事實(shí)，蔣介石于7月10日仍命令杜聿明率部進(jìn)攻，截?cái)嚓愐悴筷?duì)的歸路，“予以一網(wǎng)打盡”^[2]。企圖調(diào)整部署，發(fā)動(dòng)攻勢(shì)，以挽回?cái)【帧?br>當(dāng)時(shí)，東北戰(zhàn)場(chǎng)是國(guó)民黨軍最薄弱的環(huán)節(jié)，一個(gè)沉重的戰(zhàn)略包袱，幾十萬(wàn)精銳部隊(duì)陷入長(zhǎng)春、沈陽(yáng)、錦州少數(shù)孤立據(jù)點(diǎn)，如欲堅(jiān)守，則補(bǔ)給困難，而如欲撤退，在野戰(zhàn)中難免遭到被解放軍擊潰的命運(yùn)。從統(tǒng)帥部來(lái)說(shuō)，全局形勢(shì)緊張，兵力竭蹶，迫切希望從東北抽兵入關(guān)，拱衛(wèi)南京；而從前敵將領(lǐng)來(lái)說(shuō)，寧肯死守，漸圖補(bǔ)救，不愿在倉(cāng)促的野戰(zhàn)中承擔(dān)失敗的責(zé)任。任何一個(gè)方案都缺乏成功的把握。在當(dāng)時(shí)的戰(zhàn)局和補(bǔ)給、運(yùn)兵能力的條件下，這是一個(gè)兩難的選擇。將帥之間，爭(zhēng)論不休，舉棋不定。而由于國(guó)民黨軍在蔣介石指揮下屢屢損兵折將，他決策和命令的權(quán)威性已經(jīng)大為削弱，因而受到部下的冷落，這使蔣介石本人，在部下的抵制下，對(duì)作戰(zhàn)部署也難以作出最后的決斷。
早在1948年3月初，據(jù)美國(guó)軍事顧問(wèn)團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)巴大維(David Barr )說(shuō)：“當(dāng)共軍在冬季攻勢(shì)后把主力自長(zhǎng)春與沈陽(yáng)附近撤離時(shí)，我堅(jiān)決敦促蔣委員長(zhǎng)利用這個(gè)機(jī)會(huì)漸進(jìn)地撤出滿洲。他對(duì)這種建議表示驚愕，聲稱：沒(méi)有任何情勢(shì)誘使他去考慮這樣一個(gè)計(jì)劃，希望獲得一個(gè)折衷辦法。我建議把長(zhǎng)春、吉林和四平街的守軍撤入沈陽(yáng)。蔣委員長(zhǎng)答復(fù)說(shuō)：政治上的考慮使他不能放棄長(zhǎng)春，長(zhǎng)春原為滿洲的都城，但是，他愿意考慮把吉林守軍撤入長(zhǎng)春的計(jì)劃?！?sup>[3]國(guó)民黨軍失守四平之后，蔣介石于1948年3月13日親自寫信給衛(wèi)立煌，要他將主力提前西進(jìn)，集結(jié)于錦州附近^[4]。3月31日，衛(wèi)立煌從沈陽(yáng)到南京，與蔣介石直接研究東北戰(zhàn)局。蔣介石唉聲嘆氣地說(shuō)：“我們運(yùn)輸機(jī)及汽油都無(wú)法維持東北這樣龐大部隊(duì)的補(bǔ)給，情勢(shì)所迫，不得不將東北主力撤到錦州?！毙l(wèi)立煌不愿意冒野戰(zhàn)的風(fēng)險(xiǎn)，向蔣介石作出承諾：“只要不將主力撤出沈陽(yáng)，東北部隊(duì)補(bǔ)給由我負(fù)責(zé)，請(qǐng)美顧問(wèn)團(tuán)幫助運(yùn)輸?！边@樣，蔣介石又向衛(wèi)立煌作了讓步，同意衛(wèi)在整補(bǔ)完成后再打通沈錦線。衛(wèi)立煌隨即拜會(huì)了美軍顧問(wèn)團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)巴大維，巴大維原則上同意提供幫助^[5]。當(dāng)時(shí)，巴大維已于3月29日答復(fù)蔣介石：“正在將一百萬(wàn)發(fā)零點(diǎn)四五口徑的子彈供其使用，16到20架美國(guó)C—46式運(yùn)輸機(jī)的轉(zhuǎn)移已經(jīng)得到同意?！?sup>[6]即將上述飛機(jī)從日本轉(zhuǎn)交給政府軍，以便向沈陽(yáng)運(yùn)輸糧食。衛(wèi)立煌回到沈陽(yáng)后，積極整訓(xùn)部隊(duì)，希望能從美國(guó)方面獲得10個(gè)師的裝備補(bǔ)充。
5月初，東北戰(zhàn)場(chǎng)比較沉寂，蔣介石又要衛(wèi)立煌打通沈錦線，將主力撤至錦州，秘密通知衛(wèi)立煌到南京面商。但衛(wèi)鑒于與蔣介石的分歧過(guò)大，沒(méi)有前去，而是派廖耀湘代表他前往，并派參謀長(zhǎng)趙家驤、軍長(zhǎng)羅又倫隨同廖前往。衛(wèi)立煌認(rèn)為，現(xiàn)在把沈陽(yáng)主力撤出，無(wú)異是拋棄長(zhǎng)春守軍，而沈陽(yáng)主力單獨(dú)出遼西向錦州撤退，背遼河、新開(kāi)河與饒陽(yáng)河三條大水側(cè)敵行動(dòng)，有被解放軍層層截?cái)唷⒎謩e包圍被殲的危險(xiǎn)。如果蔣介石一定要撤退沈陽(yáng)主力，那么，就要請(qǐng)蔣介石增派三個(gè)軍的部隊(duì)到東北。廖耀湘等到南京后，向蔣介石陳述了東北將領(lǐng)的意見(jiàn)，蔣介石考慮到必須增派軍隊(duì)，支持衛(wèi)立煌救出長(zhǎng)春守軍，同意沈陽(yáng)主力的撤退，可稍微推遲一些時(shí)日^[7]。當(dāng)時(shí)，巴大維一直主張東北國(guó)民黨軍乘解放軍戰(zhàn)斗間隙，發(fā)動(dòng)攻勢(shì)，打通沈陽(yáng)到錦州的交通，他于5月5日參加了與東北將領(lǐng)的會(huì)議。會(huì)后，蔣介石又和巴大維商討東北戰(zhàn)局。據(jù)巴大維說(shuō)：“我遂建議在那個(gè)時(shí)候發(fā)動(dòng)進(jìn)攻——如果這不能做到，那么應(yīng)在還有機(jī)會(huì)的時(shí)候撤出滿洲。我指出：滿洲共軍的實(shí)力正在增長(zhǎng)，如果這次勝利不能確保，以后就確定地不可能了。我進(jìn)一步指出：長(zhǎng)春和沈陽(yáng)不能永無(wú)止境地由空運(yùn)供給。蔣委員長(zhǎng)說(shuō)，因?yàn)楦底髁x將軍那時(shí)不能從華北抽出兩個(gè)軍來(lái)增援錦州守軍，而增援正被認(rèn)為是戰(zhàn)事勝利所必需的，他已決定將進(jìn)攻延至一九四八年八月一日進(jìn)行?！?sup>[8]蔣介石為了準(zhǔn)備撤退，又指示廖耀湘，重新編組沈陽(yáng)部隊(duì)，以一個(gè)軍為防御兵團(tuán)，以主力六個(gè)軍加二○七師并附東北“剿總”直屬重炮及戰(zhàn)車部隊(duì)編為機(jī)動(dòng)兵團(tuán)，由廖耀湘統(tǒng)一指揮，隨時(shí)準(zhǔn)備行動(dòng)。但這一方案分割衛(wèi)立煌的兵權(quán)，所以衛(wèi)不愿意立即成立機(jī)動(dòng)兵團(tuán)。6月間，廖耀湘看到東北解放軍主力未在遼南活動(dòng)，建議衛(wèi)立煌出兵襲取營(yíng)口，依托營(yíng)口，撤退沈陽(yáng)主力。但衛(wèi)仍不愿意背負(fù)丟失東北的罪名，只是整補(bǔ)部隊(duì)，等待關(guān)內(nèi)增援。而事實(shí)上，關(guān)內(nèi)兵力空虛，蔣介石已無(wú)力抽兵增援^[9]。
蔣介石既拿不出一個(gè)完善的方案，在部下的反對(duì)下，難以順利地推行自己的作戰(zhàn)計(jì)劃，衛(wèi)立煌既持不同的作戰(zhàn)方針，蔣對(duì)衛(wèi)也只好聽(tīng)之任之。但是，他仍然固執(zhí)地要貫徹自己的作戰(zhàn)意圖，于是采取了超越指揮體制的辦法，直接向衛(wèi)立煌的部下下達(dá)指令，以便級(jí)別較低的將領(lǐng)接受自己的命令。他一方面提高廖耀湘的兵權(quán)，讓他統(tǒng)率沈陽(yáng)主力；一方面又提高范漢杰的兵權(quán)，讓范的冀熱遼邊區(qū)司令部駐扎錦州，負(fù)責(zé)打通沈錦交通。據(jù)杜聿明回憶，范漢杰曾對(duì)他說(shuō)：“南京國(guó)防部熟悉內(nèi)幕的人說(shuō)，蔣原擬要廖耀湘將沈陽(yáng)主力帶到錦州，即將東北國(guó)民黨軍全權(quán)給廖，以后見(jiàn)廖受衛(wèi)的牽制，不能執(zhí)行蔣的命令，又?jǐn)M以我打通沈錦線，撤出東北主力，將權(quán)力交給我?！?sup>[10]當(dāng)范漢杰到錦州時(shí)，已從山東調(diào)第五十四軍到錦州。他既負(fù)有打通沈錦線的重任，就不能不繼續(xù)到處請(qǐng)求抽調(diào)部隊(duì)，但到6月間，僅從山東調(diào)來(lái)以第一六六師為基干的黃淑第九軍到錦西附近，以第四十二師為基干的周開(kāi)成的第八軍到秦皇島附近，準(zhǔn)備整補(bǔ)訓(xùn)練后投入戰(zhàn)斗。然而，就是這兩個(gè)軍，不久之后，因?yàn)槟暇€吃緊，又隨李彌兵團(tuán)調(diào)到蘇北戰(zhàn)場(chǎng)去了^[11]。東北國(guó)民黨軍仍然只能困守孤城。
豫東戰(zhàn)役后，形勢(shì)急轉(zhuǎn)直下，濟(jì)南已經(jīng)孤立無(wú)援，蔣介石不能不如上所述，考慮調(diào)整戰(zhàn)略計(jì)劃。7月19日，衛(wèi)立煌奉召到南京見(jiàn)蔣介石，他仍堅(jiān)持己見(jiàn)，向蔣“報(bào)告東北我軍已恢復(fù)其戰(zhàn)力與精神，而沈陽(yáng)獨(dú)立守備計(jì)劃之宗旨，亦已達(dá)成，除長(zhǎng)春國(guó)軍糧煤不濟(jì)以外，并無(wú)其他顧慮，故堅(jiān)決表示不愿放棄沈陽(yáng)”^[12]。蔣即晚召集何應(yīng)欽、顧祝同、衛(wèi)立煌等研討放棄東北方針與撤退部署。商討結(jié)果，據(jù)《總統(tǒng)蔣公大事長(zhǎng)編初稿》記載：“衛(wèi)立煌總司令堅(jiān)決反對(duì)放棄沈陽(yáng)，且謂所需糧煤彼可自給無(wú)虞。對(duì)于試圖打通錦沈路，以為此時(shí)士氣與將領(lǐng)心理，不僅為絕不可能，且徒損兵力，反增沈陽(yáng)危機(jī)。若責(zé)其固守沈陽(yáng)，則彼堅(jiān)稱確有把握。于是最后決定準(zhǔn)其暫時(shí)固守沈陽(yáng)，而不必急于出擊，以圖打通錦沈路。并限其于三個(gè)月內(nèi)，在十一月封凍以前，積極整頓補(bǔ)充，恢復(fù)戰(zhàn)力，然后出擊，并作全軍撤集關(guān)內(nèi)之準(zhǔn)備。而長(zhǎng)春守軍，務(wù)令其相機(jī)撤至沈陽(yáng)，并速作接應(yīng)之部署，毋再延滯?！?sup>[13]郭汝瑰日記也記道：“晚于總統(tǒng)官邸，飯后研究東北作戰(zhàn)，決定暫取守勢(shì)，待秋收后作大吃小之遠(yuǎn)程奔襲。長(zhǎng)春仍固守，北寧路暫不打通?！?sup>[14]范漢杰的司令部原由華北“剿總”和東北“剿總”雙重指揮，衛(wèi)立煌擔(dān)心華北“剿總”從錦州一線抽走部隊(duì)，在南京時(shí)，經(jīng)蔣介石同意，將冀熱遼邊區(qū)司令部改為東北“剿總”錦州指揮所，仍由范漢杰以東北“剿總”副總司令兼錦州指揮所主任，衛(wèi)原請(qǐng)將指揮所設(shè)于葫蘆島，但蔣堅(jiān)持設(shè)于錦州。這樣，國(guó)民黨軍在東北對(duì)于解放軍未來(lái)的進(jìn)攻處于消極待變狀態(tài)，并無(wú)積極的應(yīng)變部署。
當(dāng)時(shí)，國(guó)共戰(zhàn)斗的重心仍在華中戰(zhàn)場(chǎng)。美國(guó)軍事顧問(wèn)團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)巴大維曾建議從濟(jì)南撤退，但蔣介石從政治上考慮，仍主堅(jiān)守濟(jì)南。新任國(guó)防部第三廳廳長(zhǎng)郭汝瑰，對(duì)今后作戰(zhàn)方針持積極作戰(zhàn)的態(tài)度，于7月16日草擬計(jì)劃如下：“本廳研究共軍經(jīng)去歲南麻戰(zhàn)役后，毛澤東根據(jù)其江西經(jīng)驗(yàn)以主力南竄，自命為反攻，實(shí)則系避免退入黃河以北，故政府軍應(yīng)在作戰(zhàn)原則上確定：1.打破共軍根據(jù)地；2.驅(qū)之流竄，使成流寇；3.防止其再泛濫我軍守備區(qū)，使其人力物資枯竭；4.指導(dǎo)小型殲滅戰(zhàn)，俾將來(lái)主決戰(zhàn)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。根據(jù)上述四原則，余令起草計(jì)劃，以徹底攻破陳毅為方針?！痹?月17日的官邸會(huì)報(bào)會(huì)上，郭汝瑰進(jìn)一步解釋：“力主計(jì)劃打大名、濮縣等地區(qū)，力追陳毅部不舍，不使有補(bǔ)整余地；并以胡宗南主力東向中原與華中總部協(xié)力進(jìn)攻劉、陳(賡),一面準(zhǔn)備以壓倒優(yōu)勢(shì)之兵力在蘇北演一殲滅戰(zhàn)，前方一面作戰(zhàn)，一面將各師擴(kuò)為九團(tuán)制；后方一面成立后調(diào)旅增加兵力，準(zhǔn)備渡河攻擊。”^[15]但此時(shí)國(guó)共兩軍士氣和力量對(duì)比已發(fā)生了重大變化，參謀部成員多不同意這一計(jì)劃。參謀部次長(zhǎng)劉斐主張：“全局取守勢(shì)，并主張收復(fù)兗州以支撐濟(jì)南?！?sup>[16]第三廳副廳長(zhǎng)許朗軒等也不同意，他們認(rèn)為：“國(guó)軍已孱弱，不能徒勞無(wú)益的追擊，主張戰(zhàn)略守勢(shì)?！?sup>[17]蔣介石則表示“將取戰(zhàn)略守勢(shì)，戰(zhàn)術(shù)攻勢(shì)”^[18],仍想盡力有所作為，挽回?cái)【帧?br>最后，國(guó)防部于1948年8月4日制定了華中作戰(zhàn)計(jì)劃，規(guī)定：“華中國(guó)軍為增強(qiáng)戰(zhàn)力，堵匪流竄，逐漸削弱匪軍力，準(zhǔn)備大舉進(jìn)剿之目的，將主力分置于隴海、津浦、平漢及漢水、丹江各要點(diǎn)，編組進(jìn)剿兵團(tuán)，先充實(shí)戰(zhàn)備。在整備未完成前，全般戰(zhàn)略暫取守勢(shì)，在戰(zhàn)術(shù)上則仍取攻勢(shì)，配合綏靖區(qū)積極清剿，肅清散匪、殘匪、潛匪，消滅其地下政治組織，鞏固我地方政權(quán)，建立總體戰(zhàn)之基礎(chǔ)。一俟整補(bǔ)完成，實(shí)力充沛，戰(zhàn)力較匪優(yōu)勢(shì)后，立即大舉進(jìn)剿，分別圍殲匪軍，爾后再準(zhǔn)備進(jìn)出華北地區(qū)。本計(jì)劃進(jìn)剿準(zhǔn)備時(shí)間預(yù)定三個(gè)月完成(三十七年十月底),進(jìn)剿實(shí)施日期另定之?！边@個(gè)計(jì)劃于9日向蔣介石進(jìn)呈，17日經(jīng)蔣介石批準(zhǔn)，19日交第二處(當(dāng)屬國(guó)防部第三廳)逐次下令實(shí)施^[19]?！?duì)于當(dāng)前的戰(zhàn)斗，國(guó)防部要求于9月上旬完成下述計(jì)劃的準(zhǔn)備：“華中國(guó)軍以各個(gè)擊破匪軍之目的，目前乘匪整編之際，應(yīng)以一部監(jiān)視陳毅匪軍，以主力與西安綏署東進(jìn)部隊(duì)協(xié)力乘機(jī)打通隴海路及隴海中段后截?cái)喾Ｉ絽^(qū)匪軍后方補(bǔ)線，先擊滅劉伯承、陳賡匪軍主力，爾后轉(zhuǎn)移兵力于黃泛區(qū)及魯西地區(qū)，給陳匪主力以擊破。另以有力一部沿津浦路前進(jìn)，相機(jī)收復(fù)兗州?！?sup>[20]這一計(jì)劃還沒(méi)有來(lái)得及貫徹，解放軍對(duì)濟(jì)南、錦州的猛烈攻擊，就把國(guó)民黨軍對(duì)作戰(zhàn)形勢(shì)的設(shè)想徹底打破了，這一計(jì)劃成了根本不切合戰(zhàn)場(chǎng)實(shí)際的紙上談兵。
與此同時(shí)，蔣介石為了挽回?cái)【?，決定召開(kāi)軍事檢討會(huì)議，7月23日起，先開(kāi)預(yù)備會(huì)議，8月3日正式開(kāi)會(huì)。蔣介石致開(kāi)幕詞，他不能不承認(rèn)國(guó)民黨軍“處處受制，著著失敗”,“我個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)無(wú)方，教育失敗”。他一方面指責(zé)國(guó)民黨將領(lǐng)“精神墮落，生活腐化，革命信心根本動(dòng)搖，責(zé)任的觀念完全消失”,一方面又向他們打氣：“我要求大家認(rèn)清我們目前剿匪首要的急務(wù)，是改造我們一般官兵的精神和心理，要恢復(fù)我們革命的自信心，加強(qiáng)我們精神的武裝?！边@時(shí)，國(guó)民黨軍的士氣低落，已無(wú)可挽回，蔣介石在無(wú)奈之中，不得不拋棄革命的空話，以生存的渴望來(lái)作激勵(lì)士氣的最后努力，他說(shuō)：“我個(gè)人的事業(yè)，自抗戰(zhàn)勝利以后，實(shí)已對(duì)國(guó)家盡到了責(zé)任，如為我個(gè)人，我今天實(shí)在無(wú)所求了。其所以如此忍辱負(fù)重，毋敢或懈者，第一就是為我多年來(lái)受我領(lǐng)導(dǎo)患難相從的官兵和黨員，總要率領(lǐng)他們達(dá)到成功之路，使他們有著安身立命之所，不致為人輕侮，為人唾棄?！?sup>[21]但是，會(huì)議無(wú)論在精神上還是戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)上都無(wú)法找到出路，只能流于空談，成了國(guó)民黨軍戰(zhàn)略決戰(zhàn)前的一次絕望的努力。8月7日檢討會(huì)議結(jié)束，蔣介石自記道：“對(duì)軍事檢討會(huì)議，自問(wèn)已盡心力，然恐聽(tīng)者藐藐，未能有動(dòng)于中耳，余惟有以‘但問(wèn)耕耘不問(wèn)收獲’引為自慰也。”^[22]在這次軍事檢討會(huì)議上，通過(guò)了一系列大而無(wú)當(dāng)?shù)臎Q議案，在政略上繼續(xù)實(shí)行總體戰(zhàn)，在戰(zhàn)略上實(shí)行持久戰(zhàn)，劃分戰(zhàn)區(qū)，各置統(tǒng)帥，將整編師、旅番號(hào)恢復(fù)為軍、師番號(hào)，軍以3.5萬(wàn)人定編，實(shí)行三三制，加強(qiáng)戰(zhàn)略城市的守備，組成機(jī)動(dòng)兵團(tuán)，為保持500萬(wàn)人的總兵額，編練戰(zhàn)略預(yù)備隊(duì)150萬(wàn)人，編組50個(gè)步兵師、10個(gè)騎兵師，等等^[23]。后來(lái)，巴大維曾批評(píng)國(guó)民黨軍的計(jì)劃說(shuō)：“這是中國(guó)當(dāng)局作冠冕堂皇的計(jì)劃，而往往不顧這種計(jì)劃實(shí)現(xiàn)的可能性的又一例證?！?sup>[24]郭汝瑰回憶說(shuō)：“這次會(huì)議名為檢討會(huì)議，實(shí)際上是以蔣介石向?qū)㈩I(lǐng)們打氣為重點(diǎn)。對(duì)各次主要戰(zhàn)役很少?gòu)膽?zhàn)略、戰(zhàn)役法、戰(zhàn)術(shù)、戰(zhàn)斗法則各方面去找經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)……中間并無(wú)重大決策?！?sup>[25]這樣，國(guó)民黨軍在軍事態(tài)勢(shì)十分嚴(yán)峻的形勢(shì)下，蔣介石已找不到對(duì)策，只能用空談來(lái)坐待失敗，在具體的軍事部署上卻完全處于麻痹狀態(tài)。
豫東戰(zhàn)役之后，毛澤東對(duì)戰(zhàn)局十分樂(lè)觀，積極要求各部擴(kuò)大戰(zhàn)果。在華東戰(zhàn)場(chǎng)，毛澤東于7月8日要求粟裕部撤出戰(zhàn)場(chǎng)后十天內(nèi)完成再戰(zhàn)的準(zhǔn)備。7月14日，在許世友、譚震林兵團(tuán)即將攻克兗州之際，毛澤東于7月14日要求“許譚于攻克兗(州)濟(jì)(寧)后，休息兩星期，即向濟(jì)南攻擊，迫使邱黃兩兵團(tuán)分兵北援(敵非北援不可)。此時(shí)，你們則尋敵一部攻擊，使敵既被迫分散，又首尾不能相顧，利于我之各個(gè)擊破及爾后之大休整”^[26]。16日又要求許譚不顧疲勞，以主力搶占濟(jì)南機(jī)場(chǎng)，迅速完成攻擊濟(jì)南的準(zhǔn)備。同日得到攻克兗州的報(bào)告后又要求許譚部爭(zhēng)取十天內(nèi)外奪取濟(jì)南。中原野戰(zhàn)軍在豫東戰(zhàn)役勝利的鼓舞下，也積極尋戰(zhàn)，劉陳鄧于7月19日致電中央軍委，要求華野第一、三兩縱隊(duì)西進(jìn)，配合他們尋殲胡璉兵團(tuán)一、二個(gè)師。
同時(shí)，在山西，徐向前指揮華北野戰(zhàn)軍第一兵團(tuán)等部取得了晉中戰(zhàn)役的大勝之后，蔣介石于7月22日親自飛到太原，調(diào)陜西的整編第三十師空運(yùn)增援太原。在此之前，毛澤東在戰(zhàn)役行將結(jié)束之際，于7月16日要求徐向前、周士第搶占太原機(jī)場(chǎng)，爭(zhēng)取十天內(nèi)外奪取兵力空虛的太原。
不過(guò)，在事實(shí)上，解放軍各部經(jīng)過(guò)大戰(zhàn)之后，各軍戰(zhàn)力疲憊，已難以勝任毛澤東提出的出擊要求了。粟裕于7月16日?qǐng)?bào)告說(shuō)：“部隊(duì)本身困難，難以連續(xù)作戰(zhàn)”,“建議許譚與我們爭(zhēng)取時(shí)間休整一個(gè)月，爾后協(xié)力攻打濟(jì)南，并同時(shí)打援?！?sup>[27]徐向前也認(rèn)為：“蔣匪三十軍(即整三十師——引者)由空運(yùn)增援，城郊城內(nèi)敵守備很嚴(yán)，我們估計(jì)當(dāng)時(shí)不能打下太原，戰(zhàn)役即此結(jié)束。”^[28]解放軍各部隊(duì)于是普遍轉(zhuǎn)入休整，在國(guó)民黨軍進(jìn)行軍事檢討會(huì)議前后戰(zhàn)斗一時(shí)趨向沉寂。
華東、中原野戰(zhàn)軍轉(zhuǎn)入雨季休整后，仍積極備戰(zhàn)。8月10日粟裕等向中央軍委請(qǐng)示，提出了雨季休整后的三個(gè)作戰(zhàn)方案，并建議執(zhí)行第三案，即“攻占濟(jì)南與打援同時(shí)進(jìn)行”,實(shí)施9月攻勢(shì)。同時(shí)建議“中原軍區(qū)以主力向信陽(yáng)或南陽(yáng)漢水流域進(jìn)擊，以吸引十八軍南下，使其不易北援。同時(shí)建議以陳謝有力一部位于鄭州附近，使鄭敵不敢來(lái)援”^[29]。劉鄧陳也向中央軍委報(bào)告配合華野的秋季作戰(zhàn)計(jì)劃：“總之，我劉鄧、陳謝兩部應(yīng)擔(dān)任對(duì)張軫、楊干才、孫元良三部之鉗制，并尋殲一部，自應(yīng)以對(duì)張軫集團(tuán)為主要對(duì)象。”^[30]中央軍委于8月12日復(fù)電華野將領(lǐng)，表示“我們目前傾向于攻城打援分工協(xié)作，以達(dá)既攻克濟(jì)南、又殲滅一部援?dāng)持康摹?sup>[31]。
當(dāng)時(shí)，毛澤東對(duì)于全局的戰(zhàn)略部署，在南線的華東戰(zhàn)場(chǎng)，以攻克濟(jì)南為主要的軍事目標(biāo)，在北線的東北戰(zhàn)場(chǎng)，以占領(lǐng)錦州為主要的軍事目標(biāo)。但他對(duì)于各個(gè)戰(zhàn)場(chǎng)仍然是分別考慮，各自為戰(zhàn)，他對(duì)各戰(zhàn)場(chǎng)之間的要求，仍停留在疏松的戰(zhàn)略配合上，還沒(méi)有形成有機(jī)的系統(tǒng)的完整的戰(zhàn)略構(gòu)想。1948年9月7日，遼沈戰(zhàn)役、濟(jì)南戰(zhàn)役正在部署之際，毛澤東為中共中央軍委起草的致林彪、羅榮桓、劉亞樓的電報(bào)中說(shuō)：“我們準(zhǔn)備五年左右(從一九四六年七月算起)根本上打倒國(guó)民黨……今年七月至明年六月，我們希望能殲敵正規(guī)軍一百十五個(gè)旅左右。此數(shù)分配于各野戰(zhàn)軍和各兵團(tuán)。要求華東野戰(zhàn)軍擔(dān)負(fù)殲滅四十個(gè)旅左右(他們七月殲滅的七個(gè)旅在內(nèi)),并攻占濟(jì)南和蘇北、豫東、皖北若干大中小城市。要求中原野戰(zhàn)軍擔(dān)負(fù)殲滅十四個(gè)旅左右(七月已殲兩個(gè)旅在內(nèi)),并攻占鄂豫皖三省若干城市。要求西北野戰(zhàn)軍擔(dān)負(fù)殲滅十二個(gè)旅左右(八月已殲一個(gè)半旅在內(nèi))。要求華北徐向前、周士第兵團(tuán)殲滅閻錫山十四個(gè)旅左右(七月已殲八個(gè)旅在內(nèi)),并攻占太原。要求你們配合羅瑞卿、楊成武兩兵團(tuán)擔(dān)負(fù)殲滅衛(wèi)立煌、傅作義兩軍三十五個(gè)旅左右(七月楊成武已殲一個(gè)旅在內(nèi)),并攻占北寧、平綏、平承、平保各線除北平、天津、沈陽(yáng)三點(diǎn)以外的一切城市?！?sup>[32]對(duì)于華野攻擊濟(jì)南一役，中共中央和前敵將領(lǐng)對(duì)于軍事部署比較一致，濟(jì)南本已陷于孤立，局面比較明朗。而對(duì)于東北野戰(zhàn)軍南下作戰(zhàn)、攻擊錦州一役，中共中央軍委主席毛澤東和前敵指揮員、東北野戰(zhàn)軍司令員林彪之間，一度分歧比較大，對(duì)戰(zhàn)役部署尚未達(dá)成一致。
早在1948年2月7日，毛澤東致電林彪、羅榮桓、劉亞樓，并朱德、劉少奇，認(rèn)為東北“下一次作戰(zhàn)有兩個(gè)方向，一是打撫順、鐵嶺、法庫(kù)之?dāng)常皇谴蚋沸隆⒘x縣、錦西、興城、綏中、山海關(guān)、昌黎、灤州等地之?dāng)场?他考慮到蔣介石曾準(zhǔn)備撤退全部東北兵力至華北，強(qiáng)調(diào)“對(duì)我軍戰(zhàn)略利益來(lái)說(shuō)，是以封閉蔣軍在東北加以各個(gè)殲滅為有利”,因此傾向于東北野戰(zhàn)軍南進(jìn)到阜新至灤州一線作戰(zhàn)，以應(yīng)付國(guó)民黨軍從東北撤退^[33]。林彪2月10日給毛澤東的復(fù)電，同意把國(guó)民黨軍堵留在東北，但認(rèn)為：“只要吉林、長(zhǎng)春敵被我抓住和未殲滅前，沈陽(yáng)的敵人是不會(huì)退的?！?sup>[34]對(duì)毛澤東的遠(yuǎn)景指導(dǎo)性意見(jiàn)，前敵將領(lǐng)持不同意見(jiàn)，在解放戰(zhàn)爭(zhēng)期間是常見(jiàn)的事情，將帥之間，從戰(zhàn)略的根本利益出發(fā)，進(jìn)行研究和磋商，常常形成了最佳的戰(zhàn)役方案。4月間，東北野戰(zhàn)軍決定集中九個(gè)縱隊(duì)攻打長(zhǎng)春，并認(rèn)為如南下作戰(zhàn)，“在敵目前采取放棄次要據(jù)點(diǎn)、集中兵力固守大城市的方針下，則必到處撲空，或遇到四五個(gè)師兵力守備的城市”^[35]。毛澤東遷就了前敵將領(lǐng)先打長(zhǎng)春的作戰(zhàn)計(jì)劃，同時(shí)指出“不應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)南下作戰(zhàn)之困難”^[36]。但5月下旬林彪以一部兵力試攻長(zhǎng)春的結(jié)果，發(fā)現(xiàn)強(qiáng)攻長(zhǎng)春的把握不大，決定“對(duì)長(zhǎng)春采取較長(zhǎng)期的圍城打援，然后攻城的辦法”^[37]。東北野戰(zhàn)軍由于一時(shí)沒(méi)有戰(zhàn)機(jī)，從6月20日起，即轉(zhuǎn)入練兵。這是解放軍進(jìn)入東北后第一次有組織有準(zhǔn)備的和比較長(zhǎng)期的練兵，經(jīng)過(guò)四十天攻堅(jiān)戰(zhàn)練兵，部隊(duì)在戰(zhàn)術(shù)和技術(shù)方面都有大的提高，尤其各級(jí)指揮員對(duì)戰(zhàn)術(shù)概念弄得比較清楚。
林彪在東北指揮作戰(zhàn)，兩次四平的陣地戰(zhàn)斗均遭挫折，尤其是1947年6月對(duì)四平的攻堅(jiān)作戰(zhàn)失利，使林彪對(duì)攻堅(jiān)作戰(zhàn)采取了十分持重的態(tài)度。他一方面加強(qiáng)部隊(duì)攻堅(jiān)作戰(zhàn)的訓(xùn)練，而另一方面則又盡量避免攻堅(jiān)戰(zhàn)斗，尤其不愿意將部隊(duì)投入長(zhǎng)距離奔襲的攻堅(jiān)戰(zhàn)斗。解放軍在東北作戰(zhàn)的特點(diǎn)是：東北形勢(shì)，敵處中心地區(qū)，并有鐵路迅速調(diào)動(dòng)和集中兵力向我進(jìn)攻(過(guò)去)或增援(現(xiàn)在),我根據(jù)地和我軍，則處于敵周圍，中間由河流和敵人隔斷，又因系在敵占區(qū)，行動(dòng)無(wú)法保持秘密，故無(wú)法集中兵力進(jìn)行大的戰(zhàn)役。林彪既不愿意攻堅(jiān)，又無(wú)野戰(zhàn)戰(zhàn)機(jī)，東北野戰(zhàn)軍休整完畢，擁有12個(gè)縱隊(duì)，又一個(gè)炮兵縱隊(duì)，一個(gè)鐵道兵縱隊(duì)，17個(gè)獨(dú)立師，共為53個(gè)師，70多萬(wàn)人，加上地方軍，共為105萬(wàn)人的強(qiáng)大武力^[38],卻仍處于戰(zhàn)斗方向不明的休整狀態(tài)，一時(shí)無(wú)用武之地，為全軍所矚目。東北野戰(zhàn)軍將領(lǐng)為積極尋戰(zhàn)，幾經(jīng)考慮，林彪、羅榮桓、劉亞樓于7月20日致電軍委，希望到8月中旬，以最大主力南下作戰(zhàn)，首先以奔襲作戰(zhàn)，包圍殲滅義縣、錦西、興城、綏中、山海關(guān)守備薄弱的五城敵人，然后轉(zhuǎn)攻承德，并要求華北的部隊(duì)配合作戰(zhàn)，但仍采取避免對(duì)錦州進(jìn)行攻堅(jiān)作戰(zhàn)的方針。毛澤東鼓勵(lì)林彪南下作戰(zhàn)，并指示華北的楊成武兵團(tuán)及楊得志、羅瑞卿、耿飚兵團(tuán)準(zhǔn)備出動(dòng)，策應(yīng)東北野戰(zhàn)軍南下作戰(zhàn)，但他認(rèn)為：“你們應(yīng)當(dāng)首先考慮對(duì)錦州、唐山作戰(zhàn)，只要有可能，就應(yīng)攻取錦州、唐山，全部或大部殲滅范漢杰集團(tuán)，然后再向承德、張家口打傅作義?！?sup>[39]他從戰(zhàn)略利益出發(fā)，堅(jiān)持要求東北野戰(zhàn)軍進(jìn)行攻堅(jiān)作戰(zhàn)。
解放軍將帥正在運(yùn)籌帷幄之際，東北降下了五十年未有的大雨，沖垮了林彪所部的后勤補(bǔ)給線，致使林彪無(wú)法確定行動(dòng)日期。為此，毛澤東于8月12日對(duì)林彪“出動(dòng)遙遙無(wú)期”提出了尖銳的批評(píng)，指出：“對(duì)于你們自己，則敵情、糧食、雨具樣樣必須顧慮周到，對(duì)于楊成武部則似乎一切皆不成問(wèn)題?！?sup>[40]在這里，毛澤東對(duì)林彪所部的后勤補(bǔ)給問(wèn)題顯然未予充分考慮，尤其是東北地廣人稀，大兵團(tuán)作戰(zhàn)如果不能建立有效的后勤補(bǔ)給線，沿襲原先的就地補(bǔ)給方式，是不可能支持大規(guī)模戰(zhàn)斗的。當(dāng)時(shí)，東北野戰(zhàn)軍所具有的裝備，每個(gè)縱隊(duì)平均3.8萬(wàn)多人，馬4700余匹；一、二、三、四、六各縱是4.3萬(wàn)人；主力縱隊(duì)，迫擊炮每團(tuán)六門，六○炮每營(yíng)九門，如果沒(méi)有比較固定的用火車、汽車運(yùn)輸?shù)难a(bǔ)給線，幾十萬(wàn)大軍集中作戰(zhàn)，是比較困難的。因此，在鐵路運(yùn)輸沒(méi)有恢復(fù)的情況下，東北主力一時(shí)無(wú)法南下，只能加緊搶修鐵路。這使東北戰(zhàn)場(chǎng)出現(xiàn)了相當(dāng)長(zhǎng)的沉寂時(shí)期。但解放軍各部從上到下求戰(zhàn)心切，同國(guó)民黨軍消極應(yīng)付，形成強(qiáng)烈的反差。一場(chǎng)決戰(zhàn)正在醞釀之中。